KEISTIMEWAAN MELAYU

Oleh: YBhg. Prof. Madya Dr. Shamrahayu binti Ab. Aziz

Keistimewaan Melayu sentiasa menjadi buah mulut. Atas banyak pentas lagu-lagu bernada sumbang sentiasa dimainkan dalam hal keistimewaan Melayu. Sehingga kini ia telah di bawa sehingga ke pentas Pertubuhan Bangsa-Bangsa Bersatu oleh COMANGO. Perenggan 6.2 tuntutan COMANGO mendakwa bahawa Perkara 153 Perlembagaan Persekutuan berkenaan hak-hak istimewa Melayu adalah bersifat diskriminasi dan dikatakan sebagai ‘alat politik’.

Sejarah keistimewaan Melayu dalam Perlembagaan agak panjang kerana ia bukan bermula pada tahun 1957 ketika gubalan Perlembagaan Persekutuan, tetapi ia bermula seiring dengan penentangan orang Melayu ke atas gagasan Malayan Union pada tahun 1946 lagi, iaitu sepuluh tahun sebelum merdeka.  Ini jelas dengan termetrainya Perjanjian Persekutuan Tanah Melayu 1948. Menurut per. 19(1)(d) Perjanjian 1948 tersebut,  “In the exercise of his executive authority, the High Commissioner shall have the following special responsibilities, that is to say…(d) the safeguarding of the special position of the Malays and of the legitimate interests of other communities…”[1]. Perlu juga disebut bahawa, di dalam perjanjian 1948, keistimewaan yang diberikan kepada kaum Melayu tidak meminggir atau menafikan kedudukan dan kepentingan kaum lain, yang mana Pesuruhjaya Tinggi British bukan sahaja bertanggungjawab berkaitan kedudukan istimewa Melayu tetapi juga hendaklah bertanggungjawab tentang kepentingan yang sah komuniti-komuniti lain.

Keistimewaan Melayu bukanlah timbal balik kepada kewarganegaraan bagi kaum bukan Melayu. Keistimewaan Melayu adalah milik orang Melayu dan bukan perkara yang dianugerahkan kepada Melayu kerana persetujuan mengiktiraf kewarganegaraan bukan Melayu. Keistimewaan Melayu bukan satu timbal balik kepada pengiktirafan kewarganegaraan kerana kewarganegaraan adalah pengorbanan, toleransi dan sumbangan orang Melayu untuk kemerdekaan, muafakat dan kemakmuran negara ini.

Hal berkaitan keistimewaan Melayu timbul lagi dalam proses menuju kemerdekaan.

Hak Keistimewaan Melayu dalam Proses Penggubalan Perlembagaan Persekutuan[2]

Semasa penggubalan Perlembagaan Persekutuan, banyak pihak memberi pendapat dalam hal keistimewaan Melayu. Memorandum Raja-Raja Melayu kepada Suruhanjaya Perlembagaan (Suruhanjaya Reid) merujuk keistimewaan Melayu kepada empat perkara utama; berkaitan tanah rizab Melayu; jawatan dalam perkhidmatan awam; keistimewaan dalam pendidikan; dan keistimewaan dalam hal ekonomi.

Memorandum Raja-Raja Melayu juga mencadangkan supaya beberapa peruntukan yang jelas berkaitan keistimewaan Melayu dimuatkan dalam Perlembagaan Persekutuan yang bakal digubal. Raja-Raja juga mencadangkan supaya  dimasukkan dalam Perlembagaan tentang kuasa Majlis Raja-Raja dalam hal-hal berkaitan peruntukan berkaitan keistimewaan Melayu tersebut.[3] Walaupun begitu, memorandum tersebut juga menyebut mengenai semakan semula keistimewaan ini, kecuali keistimewaan berkaitan tanah rizab Melayu. Bagi tujuan tersebut, ia perlu dilakukan melalui satu mekanisme semakan. Semakan ini adalah bertujuan untuk mengelak daripada berlakunya perasaan perkauman dalam hal politik dan ekonomi.

Dalam kata-kata memorandum tersebut, semakan tersebut adalah untuk “eliminate communalism as a force in political and economic life, and when by reason of the relatively high rate of progress which the people of Malay may make under the protection conferred upon them, it will unnecessary in whole or part to retain these special provisions. For this reason, it is considered that constitutional provisions should be made whereby the matter of special privileges other than land reservation can periodically be reviewed”.[4] Memorandum tersebut walaubagaimana pun tidak menyebut mengenai jangkamasa semakan perlu dibuat.

Oleh yang demikian, menurut Sir Ivor Jennings, antara terma rujukan yang perlu diambil perhatian oleh Suruhanjaya Reid ialah, ‘the safeguarding of the special position of the Malays’. Memorandum Parti Perikatan juga tidak ketinggalan menyuarakan pandangan dan syor untuk dimaktubkan keistimewaan Melayu di dalam Perlembagaan Persekutuan.

Dalam menentukan bentuk peruntukan mengenai keistimewaan Melayu, Suruhanjaya Reid melihat kepada dua perkara pokok berkaitan terma rujukan. Pertama, Suruhanjaya perlu membuat peruntukan  mengenai ‘common nationality’ dan keduanya menjamin ‘a democratic form of Government’. Bagi Suruhanjaya, ‘common nationality’ bertujuan untuk menjadikan warga Tanah Melayu yang hidup bersatu dalam sebuah negara yang mengamalkan ‘democratic form of government’, sudah tentu hak asasi mestilah dijamin oleh Perlembagaan. Dalam keadaan mengiktiraf kedua-dua perkara pokok tadi, agak sukar bagi Suruhanjaya untuk menentukan tempat letak keistimewaan Melayu sebagai peruntukan kekal dalam Perlembagaan. Pada pandangan mereka, pengiktirafan ini membezakan layanan kepada warganegara. Keistimewaan Melayu akan menjadi satu diskriminasi. Hakim Abdul Hamid (salah seorang ahli Suruhanjaya) mengakui tentang kepayahan untuk meletakkan perkara ini di dalam Perlembagaan. Beliau mencadangkan supaya keistimewaan ini dijadikan satu pengecualian kepada kenyataan umum yang memberi peluang samarata kepada semua warganegara dan Raja-Raja Melayu harus diberi kuasa oleh Perlembgaan untuk menjaga keistimewaan Melayu ini.[5] Maksudnya di sini, perkara diskriminasi diambil perhatian oleh Suruhanjaya Reid, Parti Perikatan dan juga Raja-Raja mengenai perkara ini.

Suruhanjaya Reid menegaskan bahawa tidak ramai yang tidak bersetuju untuk memaktubkan keistimewaan Melayu dalam Perlembagaan Persekutuan. Namun, ramai yang tidak bersetuju untuk menambahkan lagi bentuk keistimewaan Melayu atau mengekalkannya untuk jangka waktu yang panjang. Perkara ini telah disebut oleh Raja-Raja dalam Memorandum mereka.[6] Tetapi Suruhanjaya Reid menyebut mengenai kemungkinan menambah jumlah ‘preference’ kepada kepada kaum Melayu dibolehkan atau diteruskan sekiranya dibenarkan oleh Perlembagaan. Suruhanjaya bersetuju untuk meneruskan amalan memberi keistimewaan kepada Melayu, untuk satu jangka waktu yang ‘substantial’ kerana penarikan balik keistimewaan tersebut secara serta merta akan menyebabkan ‘serious and unfair advantage’ kepada orang-orang Melayu. Suruhanjaya percaya, dengan adanya integrasi antara kaum sebagai warganegara, maka keisitimewaan sebegini mungkin boleh dikurangkan dan seterusnya dihilangkan bagi memupuk sistem tanpa diskriminasi. Suruhanjaya Reid mencadangkan supaya jangkawaktu untuk mengkaji semula keistimewaan Melayu ialah selama 15 tahun. Syor yang dibawa oleh Suruhanjaya Reid mengenai prosedur mengkaji semula ialah, kerajaan perlu menyediakan satu laporan berkaitan dan membentangkannya di Parlimen, dan Parlimen hendaklah menentukan samaada untuk mengekalkan, mengurangkan atau menghentikan keistimewaan tersebut.[7] Ini bermaksud, apa juga keputusan berkenaan keistimewaan Melayu hendaklah mendapat sokongan ahli Parlimen. Cadangan kajian semula tersebut telah tidak dipersetujui oleh Jawatan Kuasa Kerja yang diberikan tugasan menyemak Laporan dan draf Pertama Perlembagaan Persekutuan yang telah dibuat oleh Suruhanjaya Reid.

Walaupun begitu, Suruhanjaya Reid tidak mahu membahaskan tentang tanah rizab Melayu kerana tanah adalah perkara di bawah bidang kuasa negeri-negeri dan terserah kepada negeri-negeri untuk membuat keputusan. Tetapi, Suruhanjaya Reid membuat dua syor mengenai tanah rizab Melayu; Pertama, sekiranya tanah rizab Melayu telah dibuka (bukan lagi rizab Melayu), ia boleh diganti dengan tanah yang lain sekiranya tanah tersebut tidak didiami oleh kaum bukan Melayu. Kedua, ketika membuka tanah yang belum diteroka, sebahagian daripada boleh dirizabkan, tetapi sebahagian lagi hendaklah dibuka kepada kaum bukan Melayu.[8]

Keistimewaan Melayu dalam Perlembagaan Persekutuan

Seperti yang telah kita dapati daripada perbincangan di atas, kedudukan istimewa orang Melayu adalah unsur tradisi atau warisan negara. Sebelum meneruskan perbincangan mengenai keistimewaan Melayu di dalam Perlembagaan, perlulah kita hayati penegasan Tunku Abdul Rahman mengenai keistimewaan Melayu ini. Tunku menyatakan bahawa,

“Orang Melayu sedia memberikan hak-hak munasabah dan patut kepada orang-orang bukan Melayu. Orang Melayu telah memberikan pengorbanan yang begitu banyak kepada bangsa bukan Melayu. Belum ada satu bangsa anak negeri yang berbudi sebegitu tinggi seperti yang diperbuat oleh orang Melayu. Sesungguhnya ada jaminan hak-hak istimewa Melayu dalam perjanjian persekutuan tetapi ia tidak sekali-kali mencegah dan menyekat bangsa-bangsa yang bukan Melayu daripada mencapai kesenangan dan kejayaan, dan lagi sehingga sekarang hak istimewa Melayu itu masih belum lagi menghasilkan keadaan yang setaraf di antara orang Melayu dengan bukan Melayu”.[9]

Berbalik kepada keistimewaan Melayu dalam Perlembagaan Persekutuan, ia telah dimaktubkan dalam per. 153. Sebagaimana syor Suruhanjaya Reid yang mengambil kira usul-usul dan terma rujukan perlantikan mereka. Perkara 153 membuat perizaban kepada kaum Melayu dalam beberapa aspek, iaitu perkhidmatan awam, pendidikan, dan aspek ekonomi. Hal berkaitan tanah rizab Melayu, sebagai sebahagian daripada keistimewaan Melayu, dimaktubkan di dalam peruntukan berbeza. Kedudukan istimewa orang Melayu mengenai tanah rizab disebut dalam peruntukan per. 89 dan per. 90.

Keistimewaan Melayu dan Kepentingan Sah Kaum Lain

Sekiranya ada yang mempersoalkan keistimewaan Melayu, golongan ini perlu ingat bahawa, kedudukan istimewa orang Melayu tidak menafikan kedudukan kaum lain dan ia tidak boleh dikatakan sebagai membuli atau meminggirkan kaum lain. Keistimewaan Melayu dalam peruntukan per. 153 diseimbangkan dengan kepentingan sah kaum lain. Ini disebut secara jelas di dalam fasal (1) per. 153. Fasal tersebut dibaca,

“Menjadi tanggungjawab Yang di-Pertuan Agong untuk melindungi kedudukan istimewa orang Melayu dan anak negeri mana-mana antara Negeri Sabah dan Sarawak dan kepentingan sah kaum-kaum lain mengikut peruntukan Perkara ini”.

Walaupun begitu, kita tidak dapat menafsir dengan jelas apa yang dimaksudkan dengan ‘kepentingan sah kaum lain’.Tiada tafsiran yang jelas mengenai frasa peruntukan ini dalam mana-mana bahagian Perlembagaan Persekutuan. Walaupun begitu, keistimewaan Melayu dalam Per. 153 bukan dibuat secara melulu dan menidakkan peluang atau keperluan, kedudukan atau kemustahakan kaum lain. Mungkin dapat kita katakan bahawa hak untuk menganut dan mengamalkan agama masing-masing dan hak untuk menggunakan bahasa ibunda adalah sebahagian daripada kepentingan sah kaum-kaum lain yang tidak dinafikan oleh peruntukan mengenai keistimewaan Melayu. Mengenai tanah rizab Melayu, Perlembagaan menyebut bahawa, pengisytiharan tanah simpanan Melayu tidak boleh dibuat sekiranya pada masa pengisytiharan, tanah tersebut dimiliki atau diduduki oleh orang bukan Melayu.[10] Ini juga boleh dikategorikan sebagai sebahagian daripada ‘kepentingan sah kaum lain.’

Dalam dokumen sejarah, dinyatakan dengan jelas tentang huraian kepada ‘legitimate interests of other communities’. “Their Highnesses take the view that so far as the legitimate interests of other communities are concerned, they are appropriately dealt with first of all on the basis of the common nationality and the new terms on which Federal citizenship is acquired. Secondly, they are dealt with in particular by the proposals which are made relating to the constitution of the Upper Federal Legislative House and by the desire Their Highnesses to continue in the States to have interests represented in their Executives. Therefore, under this head, it was felt right to deal with the special position of the Malays. I might remind the Commission of the context of this matter because under the State Agreements of 1948, it will be recalled that by Clause 13 of the State Governments are charged with particular duty of providing for and encouraging the education and training of the Malay inhabitants of the States. That is a common clause to all the State Agreements”.[11]

Hal kepentingan sah kaum lain ini adakalanya tidak mendapat perhatian sepenuhnya dalam perbincangan umum berkaitan keistimewaan Melayu. Ini boleh menimbulkan salah sangka. Oleh itu, adalah sangat perlu untuk kita mengetengahkan keseluruhan peruntukan, fasal dan frasa Per. 153. Maka, apa yang perlu ditegaskan dan dibawa kepada perhatian khalayak ialah, kepentingan sah kaum lain jelas tertera di dalam per. 153 walaupun Perlembagaan Persekutuan menjaga keistimewaan Melayu. Pendekatan sebegini harus dibuat bagi mempastikan tiada wacana berkaitan keistimewaan Melayu disalah erti dan seterusnya dapat menjadi pencetus kepada perbezaan pendapat yang serius dan boleh memberi kesan negatif ke atas perhubungan kaum.

Perkara 153 ini perlu dilihat sebagai peruntukan yang menyatupadukan seluruh kaum. Ini kerana Per. 153 inilah yang membolehkan kita merdeka. Maksud saya ialah, sekiranya perkara berkaitan kaum ini tidak dapat dipersetujui, maka kemerdekaan tidak akan menjadi semudah yang kita capai. Selain itu, Per. 153 ini juga menjadikan takhta Yang di-Pertuan Agong sebagai institusi yang bertanggungjawab ke atas semua kaum. Perkara 153 ini adalah peruntukan yangmenunjukkan kesatuan dalam kepelbagaian bagi seluruh masyrakat Malaysia. Maka, melalui Per. 153 ini, Yang di-Pertuan Agong adalah simbol perpaduan kaum bagi Malaysia.

Keistimewaan Melayu dan Isu Diskriminasi

Isu lain yang sering dikaitkan dengan per. 153 ialah diskriminasi. Ada pendapat yang menyatakan bahawa keistimewaan Melayu adalah satu bentuk diskriminasi. Perkara ini telah diambil perhatian dan dibahaskan oleh Suruhanjaya Reid di dalam laporannya. Ia juga disebut di dalam memorandum Raja-Raja Melayu. Tetapi, keistimewaan tersebut bertujuan mendatangkan kesaksamaan, bukan kesamarataan. Oleh itu, keistimewaan Melayu bukanlah satu bentuk diskriminasi yang ditegah oleh per. 8 Perlembagaan Persekutuan. Ia adalah diskriminasi positif atau diskriminasi yang dibolehkan[12] kerana ia dibenarkan oleh Perlembagaan itu sendiri. Tambahan pula ia dibuat untuk mendatangkan keadilan kepada kaum Melayu yang asalnya di Tanah Melayu. Sebagai contoh, Fasal (5) per. 153, iaitu fasal berkaitan perkhidmatan Persekutuan, tidak mengurangkan peruntukan layanan saksama antara semua orang di dalam perkhidmatan Persekutuan, walau apa pun rasnya. Ini disebut di dalam per. 136 Perlembagaan. Maksudnya di sini, perbezaan antara kaum dalam per. 153 yang berkaitan dengan keistimewaan Melayu dalam perkhidmatan awam, tidak mempengaruhi layanan saksama antara perkhidmat awam. Dalam istilah lain, keistimewaan Melayu dan diskriminasi yang dibenarkan ini dikenali juga sebagai ‘affirmative action’. ‘Affirmative action’ ialah satu polisi, yang pada prinsipnya mengambil kira, antara lain, kaum, agama, dan seumpamanya. Ia boleh juga dikatakan sebagai sebahagian daripada cara untuk mencapai keadilan sosial.‘Affirmative action’ pada keseluruhannya mementingkan kesaksamaan dalam kepelbagaian. Ini kerana keadilan tidak akan tercapai melalui kesamarataan semata-mata.

Peranan Raja-Raja Melayu berkaitan Keistimewaan Melayu

Peranan Raja-Raja Melayu berkaitan keistimewaan Melayu disebut dalam beberapa peruntukan Perlembagaan Persekutuan. Peruntukan-peruntukan tersebut ialah per. 153 itu sendiri, per. 38 dan per. 159. Kesemua peruntukan ini memberikan tanggung jawab kepada Yang di-Pertuan Agong dan juga peranan perlembagaan Majlis Raja-Raja.

Perkara 153 dengan jelas meletakkan tanggungjawab ke atas raja-raja Melayu untuk menjaga keistimewaan Melayu, anak negeri Sabah dan Sarawak dan kepentingan sah kaum lain.[13]

Yang di-Pertuan Agong perlu mengikut apa-apa cara yang perlu untuk melindungi kedudukan istimewa Melayu serta anak negeri Sabah dan Sarawak. Kuasa ini diberikan oleh Perlembagaan kepada Yang di-Pertuan Agong bagi memastikan perizaban dalam kadar yang difikirkan munasabah oleh baginda. Pada menjalankan fungsi ini Yang di-Pertuan Agong adalah tertakluk kepada peruntukan per. 40, iaitu bertindak atas nasihat kabinet dan menurut Perlembagaan dan undang-undang.[14] Bagi memastikan peranannya di dalam hal ini, Yang di-Pertuan Agong boleh memberikan apa-apa arahan am yang dikehendaki bagi maksud keistimewaan Melayu kepada mana-mana Suruhanjaya Perkhidmatan Awam berkaitan atau kepada mana-mana pihak berkuasa yang bertanggungjawab bagi pemberian biasiswa, danasiswa atau keistimewaan pendidikan atau latihan atau kemudahan khas lain. Sekiranya terdapat arahan am daripada Yang di-Pertuan Agong, Suruhanjaya atau pihak berkuasa terbabit hendaklah mematuhi arahan itu dengan sewajarnya.[15] Walaubagaimana pun, Yang di-Pertuan Agong tidak boleh melucutkan mana-mana orang daripada jawatan awam atau daripada mendapat keistimewaan pendidikan atau kemudahan lain.[16]

Secara jelasnya, per.153 meletakkan tanggungjawab menjaga serta memelihara keistimewaan orang Melayu dan bumiputera negeri Sabah dan Sarawak. Tidak ketinggalan, per. 153 juga Yang di-Pertuan Agong juga hendaklah menjaga kepentingan sah kaum lain

Fungsi Majlis Raja-Raja berkaitan keistimewaan Melayu ialah untuk dibawa berunding sebelum apa-apa perubahan tentang dasar yang menyentuh tindakan pentadbiran dibuat.[17] Walaupun hanya berfungsi untuk dirundingi oleh pihak pentadbiran, Majlis Raja-Raja telah diberi pengiktirafan oleh Perlembagaan dalam menjaga keistimewaan Melayu, anak negeri Sabah dan Sarawak dan kepentingan sah kaum lain. Mungkin ada yang beranggapan rundingan itu satu proses yang mudah untuk didominasi oleh kerajaan memerintah. Tetapi sekiranya kita membaca keseluruhan kuasa yang ada pada Majlis Raja-Raja dan Yang di-Pertuan Agong (sebagai sebahagian daripada majlis Raja-Raja) serta tradisi Melayu ia bukanlah sesuatu yang mudah untuk dilakukan. Namun ini terpulanglah kepada Raja-Raja itu sendiri.

Mengenai pindaan Perlembagaan berkaitan keistimewaan Melayu, atau Per. 153, ia hendaklah mendapat persetujuan Majlis Raja-Raja.[18]

Keistimewaan Melayu dan Islam

Orang Melayu hendaklah beragama Islam. Perkara 160(2) mendefinisikan Melayu sebagai seorang yang beragama Islam, mengamalkan adat resam Melayu, bercakap bahasa Melayu dan berbaka Melayu. Ini menjadikan orang Melayu dan Islam itu sinonim dan mempunyai hubungan yang begitu simbiotik. Oleh itu, apabila Per. 153 menjaga keistimewaan Melayu, ini bermaksud juga menjaga kedudukan penganut agama Islam. Perkara ini telah diperkatakan dalam keputusan kes Azlina Jailaini di peringkat Mahkamah Tinggi bahawa, secara Perlembagaan, seseorang Melayu tidak boleh menukar status agamanya kerana Perlembagaan mensyaratkan bahawa orang Melayu hendaklah beragama Islam.

[1] Per. 19 Perjanjian Persekutuan Tanah Melayu 1948

[2] Lihat Mohd Rizal Yaakop dan Shamrahayu A.Aziz, Kontrak Sosial: Perlembagaan Persekutuan1957 Pengikat Jatidiri Bangsa Merdeka, (2014),  Institut Terjemahan & Buku Malaysia: Kuala Lumpur, hh. 95 – 112

[3] Lihat  Memorandum Raja-Raja Melayu s. 12(35)(iv)

[4] Memorandum Raja-Raja Melayu kepada Suruhanjaya Perlembagaan. Seksyen 6(13) dan s. 10(29) (iv)

[5] Laporan Suruhanjaya Perlembagaan, para 163

[6] Rekod Ringkas mesyuarat ke 30 Suruhanjaya Reid

[7] Laporan Suruhanjaya Reid, perenggan 163 – 167

[8] Ambil perhatian, dalam memorandum raja-raja Melayu, tanah rizab Melayu tidak boleh disemak semula, berbeza dengan keistimewaan lain

[9] Malaya Merdeka, 26 April 1956

[10] Lihat per. 89(4) Perlembagaan Persekutuan

[11] Nota Perbicaraan “Hearing of Counsel on Behalf of Their Royal Highnesses”

co889/8 xc22193 – Public Record Office London, p. 40 (52)

[12] Dalam istilah undang-undang, tidak semua diskriminasi ditegah. Dalam sesetengah keadaan, perbezaan atau diskriminasi dibenarkan atas alasan yang berkait rapat dengan keadilan. Diskriminasi yang dibenarkan ini dinamakan diskriminasi positif (positive discrimination) atau ‘reasonable classification’

[13] Perkara 153(1); Pindaan Perlembagaan Akta A30, s 6, berkuatkuasa dari 10-03-1971 memasukkan keistimewaan anak negeri Borneo. Kemudian, A514, s 19, berkuatkuasa 27-08-1976

[14] Perkara 153(2)

[15] Perkara 153(3)

[16] Perkara 153(4)

[17] Perkara 38

[18] Perkara 159(5)

shamrahayu

YBhg. Prof. Madya Dr. Shamrahayu binti Ab. Aziz

Felo Utama

Pusat Kajian Syariah, Undang-Undang dan Politik

Institut Kefahaman Islam Malaysia

No Comments

    Leave a reply